深度解读促进甘肃发展47条意见之六

 本文提示
  ■兰白经济区上升为国家经济布局的战略层面
■兰州城市扩张与河谷城市矛盾达到极点
■兰州-秦王川-白银恰好是70公里等边“金三角”
' ■交通不畅、新区难建、产业立区、培育经济新增长点本文提示｛ 
 
 
总编辑按语：

　　鑫报率先解读国扶47条，反响甚广，和者四应。可见，如何发展甘肃经济已成为全民共识，众望所归，时不我待。我曾在鑫报第一篇解读47条的按语中写道：希望甘肃的干部、学者各抒己见，共同加深理解。本报今日发表的兰州市政府办公厅综合处处长杨映琳的文章就是很好的见解，该文从理论和现实结合上，阐述了建设兰州新区的新颖观点，读后发人深省。我们期待更多的有识之士赐文，本报将会拿出版面予以发表。参与电话：8186222
 
  

　　《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（以下简称国办《意见》），在全国、西部和甘肃发展的大格局下，把兰州新区的建设提到了国家战略层面。兰州新区在哪里建，如何去建，受到全社会的广泛关注。谋划建设兰州新区，既是区域经济发展和城市扩张的理论问题，也是当前兰州城市规划建设中的重大实践问题，其不仅直接影响兰州经济社会发展的全局，而且也关系到省委“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”战略的实施。在省委新的区域发展战略中，兰州新区建设将是最大的一枚棋子，起着牵一发而动全身的作用，如果这枚棋子下活了，则兰州和甘肃发展的全盘棋就活了，反之则会受到较大的负面影响。本文就兰州新区建设问题谈点认识——

　　国办《意见》赋予

　　兰州新区国家战略内涵

　　国办《意见》从国家战略的角度和层面，对甘肃发展作出了极具指导性和操作性的全面部署，是全省加快发展的重大历史机遇。这个《意见》在提出甘肃发展的五个方面定位后，紧接着阐释了五大重点发展战略，其中第一条就是实施“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，并特别强调要充分发挥兰州等中心城市的辐射带动作用，全面推进区域协调发展。在重点发展任务中，首先提出大力支持兰白核心经济区率先发展，建设兰白都市经济圈，积极推进兰州新区发展，把兰白经济区建设成为西陇海兰新经济带的重要支点，西北交通枢纽和物流中心，在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用。并且在后面关于改革开放的表述中，进一步强调要合理确定兰州新区建设用地规模和布局。这种政策设置属于宏观层面，起着引导方向和催化政策的作用，在一定意义上胜过具体的项目布局和资金安排。

　　当兰州新区以国家战略的形式表现出来时，我们不难看到，国办《意见》对甘肃省情和兰州市情把握之深、之准，也着实体现了对兰州新区建设的足够重视和百倍期望。我理解这一问题的逻辑是，按照区域经济学重点突破的发展原理，甘肃的发展在统筹协调的前提下，关键要发挥中心城市的率先、带动、辐射、示范作用，而兰州新区建设便是其中的核心问题。纵观国内区域经济发展的成功路子，浦东新区开发把上海的发展推到一个新阶段，滨海新区建设拓展了天津发展的新境界，重庆两江新区建设正在激发中国第四个直辖市的发展活力，还有国家重点支持的珠海横琴岛开发等重大战略以及地方性的新区建设实践，都预示着兰州新区建设将是兰州和甘肃发展的一个重大历史性事件和政策机遇。当前应抓住有利时机，大胆创新思维，尽快谋划并实质性推进兰州新区建设。

　　城市扩张与河谷城市的困境

　　兰州是全国唯一黄河穿城而过的省会城市，中心城区位于狭窄的河谷地带，跟全国其他地处河谷地带的城市一样，在空间发展上都受到河谷地形的制约。而相比之下，兰州所受的空间制约更为特殊，在全国更为罕见。兰州河谷盆地是一个串珠状菱形河谷盆地，东西狭长约60公里，南北极为狭窄，最宽处不足5公里，最窄处仅1公里左右。在这样一种地形条件下建设现代化的大城市，最大的难题就是空间扩张受两山相夹的限制。从兰州城市规划建设的历程来看，兰州的主城区在建国之初只有16平方公里，一版城市总体规划扩张至126平方公里，二版城市总体规划扩张至148平方公里，目前仍在实施的三版城市总体规划规划区面积221平方公里。三版城市总体规划坚持“带状组团分布、分区平衡发展”的原则，以“一河两城七组团”为基本框架：“一河”是黄河，是市区发展的纽带和东西向主轴线；“两城”是两个城市中心区：旧城与新城，旧城区主要指城关中心区，新城区指在40公里黄河风情线规划中的以迎门滩、马滩和崔家大滩为起步区的第二市级中心区；“七组团”是按照地理环境和用地条件的差别，设置的功能和发展侧重点各不相同的城关中心区、东岗、雁滩、盐场、七里河、安宁、西固等功能区。在三版城市总体规划的221平方公里中，具体范围已经包括了：东起桑园峡包兰铁路桥、西至宣家沟口、南起皋兰山头营村、北到甘肃铝厂和九州开发区一带。

　　土地是城市建设最大也是最根本的资源，任何一个城市都面临扩张与用地的矛盾，而这种矛盾在不同的城市又表现各异。分析兰州三版城市总体规划实施到目前的情况，目前城市扩张与河谷地形之间的矛盾可以说已经到了极点，预示着城市在河谷地带基本没有可发展的空间，现有的核心发展区域已经不能满足城市进一步发展的需要。从城市人口密度来看，城关区人口密度远远高于每平方公里2万人的最佳商业活动标准和每平方公里1万人的最佳居住标准，是全国紧凑程度最高的城区；从城市交通现状来看，东西不畅、南北拥堵的问题日渐突出，成为城市和谐发展的痛中之痛；从列入三版规划的“三滩”新城区来看，随着近几年的加快开发建设，也已经没有多少可开发的土地；从兰州两个国家级开发区的发展来看，在招商引资和项目布局的过程中，同时也都面临着用地紧张、亟需扩区的矛盾；从兰州近几年的房价来看，一直保持居高不下的高位运行态势，也从一个侧面反映了土地供应的稀缺。透过以上的现象，我们看到了兰州城市扩张与河谷城市的困境。同时我们也注意到，兰州在当前经济社会发展的一系列战略中，都对这个问题有了充分的认知和足够的重视。

　　兰州新区“家”安何处

　　面对城市扩张与河谷城市的困境，选择什么样的模式扩张城市规模，解决日渐突出的“城市病”，成为兰州当前面临的重大课题之一，也是关系全局的瓶颈问题。说到城市的扩张和发展，在国内外大致有两种最基本的模式，一种是“摊大饼”，一种是“串葡萄”。“摊大饼”，就是城市发展像摊大饼一样，从一个中心出发慢慢向四周扩散和蔓延，北京等城市就是这方面的典型例子。“串葡萄”则强调城市的多中心概念，体现了分散发展、协调统一的理念，广州等城市算是这方面的代表。我认为，“摊大饼”与“串葡萄”本身没有对错和优劣之分，问题的实质在于什么样的城市到底选择什么样的扩张模式。或者说，一个城市选择什么样的模式进行扩张，根本上有其客观的必然性。

　　兰州的城市扩张路子应该怎样走，既要考虑新区的承载力和未来的发展空间，也要考虑兰州都市经济圈建设中与白银的对接问题。如果说采用“摊大饼”的模式，那么在目前河谷地带空间基本饱和的情况下，毫无疑问已经是无地可“摊”。也就是说，“摊大饼”的模式不适合兰州的实际。再从“串葡萄”的模式来看，兰州从一版到三版城市总体规划所走的组团发展的路子，实际上就是以黄河为纽带，沿两岸逐步形成葡萄串状的城市格局。而从区域地理现状来看，下一步的规划建设也只能继续选择“串葡萄”的模式，但问题在于沿河谷地带已经明显无地可“串”。这就必然涉及到城市建设走出河谷建新区的问题，也就是兰州新区的建设问题。走出河谷来看：往南、往北，都是连绵的高山；往东，有榆中盆地，但土地资源仍然有限，又难以和白银进行对接；剩下的选择也是最实际的选择，就是往西的秦王川地区。

　　从构建兰白都市经济圈的大局来看，将兰州市区、秦王川、白银三个点相连，恰好是一个三边各70公里左右的等边“金三角”，有利于形成一种互为犄角、互动互补的格局，辐射带动兰白都市经济圈的开发建设。从支撑城市建设发展的要素来看，秦王川拥有兰州地区最丰富的土地资源，其500平方公里左右的平川，是天然的城市建设良土，同时引大入秦工程带来的水资源，又为城市发展提供了充足的水源。从交通基础设施条件来看，中川机场坐落在秦王川，并且国办《意见》提出要增强兰州机场枢纽功能，加快兰州机场改扩建，合理规划建设兰州国际航空港，再加之兰州市区与秦王川有高速公路相连，以及规划中的兰州至张掖城际铁路经过秦王川，都为新区开发建设提供了条件。从秦王川已经形成的开发基础来看，在以空港为核心的区域集聚了像吉利轿车等一批项目，由土地资源所吸引的项目集聚、产业集聚正在加速推进。

　　打造现代新型

　　城市功能区和产业高地

　　近年来国内新区建设的实践证明，现代化的新区需要高标准的打造。如果兰州新区选址定点秦王川，首先，应从规划抓起，做到高标准规划、高标准建设，着力打造现代化的新型城市功能区和产业高地。围绕这个发展定位，应进一步确定基本概念框架，并面向国内外进行公开招标，选择高水平的咨询和规划机构参与进来，对整个秦王川500平方公里进行整体规划，对大的功能区作出布局和设计。整体规划可以考虑前述“摊大饼”的模式，先确定核心建设区先行开发，再按照城市居住区和若干产业集聚区确定功能定位和布局，逐步向四周辐射延伸建设。其次，要充分考虑与兰州市区和白银的对接问题。对接的关键是交通，交通不畅，新区难建。要围绕构建兰州市区、秦王川、白银“金三角”，对区域内现有高速公路全部实行免费通行，尽早协调启动兰州至中川城际铁路，同时规划建设秦王川经皋兰西岔、黑石川至白银的高速公路等。为了增进兰州市区至秦王川的城市连接性，还可以考虑对安宁沙井驿至秦王川一线的荒山荒沟集中实施移山造地和规划建设，构建连接两地的带状城市发展区，形成独特的“哑铃型”城市结构。再次，就是对新区路、水、电、气、暖等城市功能进行综合性设计，一次性规划到位，逐步建设完善。

　　城市扩张和新区建设，重在培育新的经济增长点，也就是产业发展的问题。在秦王川建设兰州新区，可考虑兰州产业发展重点、总体布局及秦王川土地资源、产业发展基础等因素，集中发展以下四大产业：一是以节水型、设施化、观光休闲为特点，以玫瑰、红提葡萄、花卉种植和深加工为重点，大力发展现代高效农业。二是以现有吉利轿车生产基地扩能改造及零部件配套为重点，发展壮大汽车装备制造业。据悉，兰州吉利扩能改造项目2012年完工后，将达到年产自由舰、全球鹰轿车10万辆、帝豪轿车2万辆的生产规模，预计可实现销售收入60亿元，同时为整车制造提供主要零部件的配套企业可实现32亿元的销售规模，形成产值超百亿元的汽车产业集群。三是按照国办《意见》精神，加快发展生物制药，建设兰州生物医药产业基地。可考虑划定一定的区域，实行土地等优惠政策，吸引市区生物制药类企业和科研院所入区集中发展，形成产学研融合配套的生物医药产业集群。四是贯彻落实《甘肃省循环经济总体规划》，大力发展循环经济，形成具有特色的循环经济产业基地。

　　以政策创新

　　推动兰州新区建设

　　建设兰州新区，有了国家层面的政策支持，更需要实践层面的创新探索。创新实践包含的内容很多，比如新区的管理创新、制度创新、规划创新、土地使用创新、融资模式创新、建设方式创新等等，这里仅就几个影响较大的问题谈点想法。一是将兰州新区建设与两个国家级开发区增容扩区结合起来同步实施。国办《意见》提出支持兰州高新技术产业开发区、经济技术开发区增容扩区的问题，但从兰州目前市区的土地容量来看，已很难满足两区增容的需要。可考虑将增容扩区的方向定在新区范围内，申请国家将国家级开发区的政策全部适用于兰州新区，既解决了开发区增容扩区的问题，也为新区建设注入了活力。二是将兰州新区建设与统筹城乡发展工作结合起来同步实施。兰州是省上确定的全省三个城乡一体化试点市之一，可考虑把正在推行的所有试点政策全部适用于兰州新区，包括覆盖城乡的公共财政制度，以宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和林权为重点的农村产权制度，城乡一元化的户籍管理制度，就业和社会保障制度等，特别是通过以宅基地换楼房、以承包地换社保的方式，将新区范围农民整体置换为社区居民，并在城市建设中统筹解决他们的就业问题。三是将兰州新区建设与循环经济发展结合起来同步实施，全面推进各领域、各行业、各方面的节能减排和循环发展，重点推广太阳能应用、垃圾发电等城市公用设施建设，使秦王川成为和谐宜居的现代新城。四是将兰州新区建设与投融资改革结合起来同步实施。可以考虑组建政府主导、市场运营的新区开发投资公司，发挥融资杠杆和建设主力作用，使新区建设一开始就步入一个快速推进的通道。五是将兰州新区建设与行政区划调整和管理体制改革结合起来同步实施。参照上海浦东新区、天津滨海新区、苏州新区的管理模式，可对秦王川地区永登县所属的四个乡镇，整体转制为城市街道办事处，将现有的秦王川开发管委会改为新区管委会，在机构设置和人员上予以加强，并逐步从永登县划出进行独立管理，以增强管理的针对性和有效性。